国发〔2018〕32 号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:
创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。近 年来，大众创业万众创新持续向更大范围、更高层次和更深程度推进，创 新创业与经济社会发展深度融合，对推动新旧动能转换和经济结构升级、 扩大就业和改善民生、实现机会公平和社会纵向流动发挥了重要作用，为 促进经济增长提供了有力支撑。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高 质量发展阶段，对推动大众创业万众创新提出了新的更高要求。为深入实 施创新驱动发展战略，进一步激发市场活力和社会创造力，现就推动创新创业高质量发展、打造“双创”升级版提出以下意见。
一、总体要求
推进大众创业万众创新是深入实施创新驱动发展战略的重要支撑、深 入推进供给侧结构性改革的重要途径。随着大众创业万众创新蓬勃发展， 创新创业环境持续改善，创新创业主体日益多元，各类支撑平台不断丰富， 创新创业社会氛围更加浓厚，创新创业理念日益深入人心，取得显著成效。 但同时，还存在创新创业生态不够完善、科技成果转化机制尚不健全、大 中小企业融通发展还不充分、创新创业国际合作不够深入以及部分政策落 实不到位等问题。打造“双创”升级版，推动创新创业高质量发展，有利 于进一步增强创业带动就业能力，有利于提升科技创新和产业发展活力， 有利于创造优质供给和扩大有效需求，对增强经济发展内生动力具有重要 意义。
(一)指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大 和十九届二中、三中全会精神，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改 革为主线，按照高质量发展要求，深入实施创新驱动发展战略，通过打造 “双创”升级版，进一步优化创新创业环境，大幅降低创新创业成本，提 升创业带动就业能力，增强科技创新引领作用，提升支撑平台服务能力， 推动形成线上线下结合、产学研用协同、大中小企业融合的创新创业格局，为加快培育发展新动能、实现更充分就业和经济高质量发展提供坚实保 障。
(二)主要目标。
——创新创业服务全面升级。创新创业资源共享平台更加完善，市场化、专业化众创空间功能不断拓展，创新创业服务平台能力显著提升，创业投资持续增长并更加关注早中期科技型企业，新兴创新创业服务业态日趋成熟。
——创业带动就业能力明显提升。培育更多充满活力、持续稳定经营的市场主体，直接创造更多就业岗位，带动关联产业就业岗位增加，促进就业机会公平和社会纵向流动，实现创新、创业、就业的良性循环。
——科技成果转化应用能力显著增强。科技型创业加快发展，产学研 用更加协同，科技创新与传统产业转型升级结合更加紧密，形成多层次科 技创新和产业发展主体，支撑战略性新兴产业加快发展。
——高质量创新创业集聚区不断涌现。“双创”示范基地建设扎实推进，一批可复制的制度性成果加快推广。有效发挥国家级新区、国家自主创新示范区等各类功能区优势，打造一批创新创业新高地。
——大中小企业创新创业价值链有机融合。一批高端科技人才、优秀企业家、专业投资人成为创新创业主力军，大企业、科研院所、中小企业之间创新资源要素自由畅通流动，内部外部、线上线下、大中小企业融通发展水平不断提升。
——国际国内创新创业资源深度融汇。拓展创新创业国际交流合作， 深度融入全球创新创业浪潮，推动形成一批国际化创新创业集聚地，将“双 创”打造成为我国与包括“一带一路”相关国家在内的世界各国合作的亮 丽名片。
二、着力促进创新创业环境升级
(三)简政放权释放创新创业活力。进一步提升企业开办便利度，全 面推进企业简易注销登记改革。积极推广“区域评估”，由政府组织力量 对一定区域内地质灾害、水土保持等进行统一评估。推进审查事项、办事 流程、数据交换等标准化建设，稳步推动公共数据资源开放，加快推进政 务数据资源、社会数据资源、互联网数据资源建设。清理废除妨碍统一市 场和公平竞争的规定和做法，加快发布全国统一的市场准入负面清单，建立清单动态调整机制。(市场监管总局、自然资源部、水利部、发展改革委等按职责分工负责)
(四)放管结合营造公平市场环境。加强社会信用体系建设，构建信 用承诺、信息公示、信用分级分类、信用联合奖惩等全流程信用监管机制。 修订生物制造、新材料等领域审查参考标准，激发高技术领域创新活力。 引导和规范共享经济良性健康发展，推动共享经济平台企业切实履行主体 责任。建立完善对“互联网+教育”、“互联网+医疗”等新业态新模式的 高效监管机制，严守安全质量和社会稳定底线。(发展改革委、市场监管 总局、工业和信息化部、教育部、卫生健康委等按职责分工负责)
(五)优化服务便利创新创业。加快建立全国一体化政务服务平台， 建立完善国家数据共享交换平台体系，推行数据共享责任清单制度，推动 数据共享应用典型案例经验复制推广。在市县一级建立农村创新创业信息 服务窗口。完善适应新就业形态的用工和社会保险制度，加快建设“网上 社保”。积极落实产业用地政策，深入推进城镇低效用地再开发，健全建 设用地“增存挂钩”机制，优化用地结构，盘活存量、闲置土地用于创新 创业。(国务院办公厅、发展改革委、市场监管总局、农业农村部、人力 资源社会保障部、自然资源部等按职责分工负责)
三、加快推动创新创业发展动力升级
(六)加大财税政策支持力度。聚焦减税降费，研究适当降低社保费 率，确保总体上不增加企业负担，激发市场活力。将企业研发费用加计扣 除比例提高到 75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业。对个人在二 级市场买卖新三板股票比照上市公司股票，对差价收入免征个人所得税。 将国家级科技企业孵化器和大学科技园享受的免征房产税、增值税等优惠 政策范围扩大至省级，符合条件的众创空间也可享受。(财政部、税务总 局等按职责分工负责)
(七)完善创新创业产品和服务政府采购等政策措施。完善支持创新 和中小企业的政府采购政策。发挥采购政策功能，加大对重大创新产品和 服务、核心关键技术的采购力度，扩大首购、订购等非招标方式的应用。 (发展改革委、财政部、工业和信息化部、科技部等和各地方人民政府按 职责分工负责)
(八)加快推进首台(套)重大技术装备示范应用。充分发挥市场机 制作用，推动重大技术装备研发创新、检测评定、示范应用体系建设。编 制重大技术装备创新目录、众创研发指引，制定首台(套)评定办法。依 托大型科技企业集团、重点研发机构，设立重大技术装备创新研究院。建 立首台(套)示范应用基地和示范应用联盟。加快军民两用技术产品发展 和推广应用。发挥众创、众筹、众包和虚拟创新创业社区等多种创新创业 模式的作用，引导中小企业等创新主体参与重大技术装备研发，加强众创 成果与市场有效对接。(发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、 国资委、卫生健康委、市场监管总局、能源局等按职责分工负责)
(九)建立完善知识产权管理服务体系。建立完善知识产权评估和风 险控制体系，鼓励金融机构探索开展知识产权质押融资。完善知识产权运 营公共服务平台，逐步建立全国统一的知识产权交易市场。鼓励和支持创 新主体加强关键前沿技术知识产权创造，形成一批战略性高价值专利组 合。聚焦重点领域和关键环节开展知识产权“雷霆”专项行动，进行集中 检查、集中整治，全面加强知识产权执法维权工作力度。积极运用在线识 别、实时监测、源头追溯等“互联网+”技术强化知识产权保护。(知识 产权局、财政部、银保监会、人民银行等按职责分工负责)
四、持续推进创业带动就业能力升级
(十)鼓励和支持科研人员积极投身科技创业。对科教类事业单位实 施差异化分类指导，出台鼓励和支持科研人员离岗创业实施细则，完善创 新型岗位管理实施细则。健全科研人员评价机制，将科研人员在科技成果 转化过程中取得的成绩和参与创业项目的情况作为职称评审、岗位竞聘、 绩效考核、收入分配、续签合同等的重要依据。建立完善科研人员校企、 院企共建双聘机制。(科技部、教育部、人力资源社会保障部等按职责分 工负责)
(十一)强化大学生创新创业教育培训。在全国高校推广创业导师制， 把创新创业教育和实践课程纳入高校必修课体系，允许大学生用创业成果 申请学位论文答辩。支持高校、职业院校(含技工院校)深化产教融合， 引入企业开展生产性实习实训。(教育部、人力资源社会保障部、共青团 中央等按职责分工负责)
(十二)健全农民工返乡创业服务体系。深入推进农民工返乡创业试点工作，推出一批农民工返乡创业示范县和农村创新创业典型县。进一步 发挥创业担保贷款政策的作用，鼓励金融机构按照市场化、商业可持续原 则对农村“双创”园区(基地)和公共服务平台等提供金融服务。安排一 定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。 (人力资源社会保障部、农业农村部、发展改革委、人民银行、银保监会、 财政部、自然资源部、共青团中央等按职责分工负责)
(十三)完善退役军人自主创业支持政策和服务体系。加大退役军人 培训力度，依托院校、职业培训机构、创业培训中心等机构，开展创业意 识教育、创业素质培养、创业项目指导、开业指导、企业经营管理等培训。 大力扶持退役军人就业创业，落实好现有税收优惠政策，根据个体特点引 导退役军人向科技服务业等新业态转移。推动退役军人创业平台不断完 善，支持退役军人参加创新创业大会和比赛。(退役军人部、教育部、人 力资源社会保障部、税务总局、财政部等按职责分工负责)
(十四)提升归国和外籍人才创新创业便利化水平。深入实施留学人 员回国创新创业启动支持计划，遴选资助一批高层次人才回国创新创业项 目。健全留学回国人才和外籍高层次人才服务机制，在签证、出入境、社 会保险、知识产权保护、落户、永久居留、子女入学等方面进一步加大支 持力度。(人力资源社会保障部、外交部、公安部、移民局、知识产权局 等和各地方人民政府按职责分工负责)
(十五)推动更多群体投身创新创业。深入推进创新创业巾帼行动， 鼓励支持更多女性投身创新创业实践。制定完善香港、澳门居民在内地发 展便利性政策措施，鼓励支持港澳青年在内地创新创业。扩大两岸经济文 化交流合作，为台湾同胞在大陆创新创业提供便利。积极引导侨资侨智参 与创新创业，支持建设华侨华人创新创业基地和华侨大数据中心。探索国 际柔性引才机制，持续推进海外人才离岸创新创业基地建设。启动少数民 族地区创新创业专项行动，支持西藏、新疆等地区创新创业加快发展。推 行终身职业技能培训制度，将有创业意愿和培训需求的劳动者全部纳入培 训范围。(全国妇联、港澳办、台办、侨办、人力资源社会保障部、中国 科协、发展改革委、国家民委等按职责分工负责)
五、深入推动科技创新支撑能力升级
(十六)增强创新型企业引领带动作用。在重点领域和关键环节加快建设一批国家产业创新中心、国家技术创新中心等创新平台，充分发挥创 新平台资源集聚优势。建设由大中型科技企业牵头，中小企业、科技社团、 高校院所等共同参与的科技联合体。加大对“专精特新”中小企业的支持 力度，鼓励中小企业参与产业关键共性技术研究开发，持续提升企业创新 能力，培育一批具有创新能力的制造业单项冠军企业，壮大制造业创新集 群。健全企业家参与涉企创新创业政策制定机制。(发展改革委、科技部、 中国科协、工业和信息化部等按职责分工负责)
(十七)推动高校科研院所创新创业深度融合。健全科技资源开放共 享机制，鼓励科研人员面向企业开展技术开发、技术咨询、技术服务、技 术培训等，促进科技创新与创业深度融合。推动高校、科研院所与企业共 同建立概念验证、孵化育成等面向基础研究成果转化的服务平台。(科技 部、教育部等按职责分工负责)
(十八)健全科技成果转化的体制机制。纵深推进全面创新改革试验， 深化以科技创新为核心的全面创新。完善国家财政资金资助的科技成果信 息共享机制，畅通科技成果与市场对接渠道。试点开展赋予科研人员职务 科技成果所有权或长期使用权。加速高校科技成果转化和技术转移，促进 科技、产业、投资融合对接。加强国家技术转移体系建设，鼓励高校、科 研院所建设专业化技术转移机构。鼓励有条件的地方按技术合同实际成交 额的一定比例对技术转移服务机构、技术合同登记机构和技术经纪人(技 术经理人)给予奖补。(发展改革委、科技部、教育部、财政部等按职责 分工负责)
六、大力促进创新创业平台服务升级
(十九)提升孵化机构和众创空间服务水平。建立众创空间质量管理、 优胜劣汰的健康发展机制，引导众创空间向专业化、精细化方向升级，鼓 励具备一定科研基础的市场主体建立专业化众创空间。推动中央企业、科 研院所、高校和相关公共服务机构建设具有独立法人资格的孵化机构，为 初创期、早中期企业提供公共技术、检验检测、财税会计、法律政策、教 育培训、管理咨询等服务。继续推进全国创业孵化示范基地建设。鼓励生 产制造类企业建立工匠工作室，通过技术攻关、破解生产难题、固化创新 成果等塑造工匠品牌。加快发展孵化机构联盟，加强与国外孵化机构对接 合作，吸引海外人才到国内创新创业。研究支持符合条件的孵化机构享受高新技术企业相关人才激励政策，落实孵化机构税收优惠政策。(科技部、 国资委、教育部、人力资源社会保障部、工业和信息化部、财政部、税务 总局等按职责分工负责)
(二十)搭建大中小企业融通发展平台。实施大中小企业融通发展专 项行动计划，加快培育一批基于互联网的大企业创新创业平台、国家中小 企业公共服务示范平台。推进国家小型微型企业创业创新示范基地建设， 支持建设一批制造业“双创”技术转移中心和制造业“双创”服务平台。 推进供应链创新与应用，加快形成大中小企业专业化分工协作的产业供应 链体系。鼓励大中型企业开展内部创业，鼓励有条件的企业依法合规发起 或参与设立公益性创业基金，鼓励企业参股、投资内部创业项目。鼓励国 有企业探索以子公司等形式设立创新创业平台，促进混合所有制改革与创 新创业深度融合。(工业和信息化部、商务部、财政部、国资委等按职责 分工负责)
(二十一)深入推进工业互联网创新发展。更好发挥市场力量，加快 发展工业互联网，与智能制造、电子商务等有机结合、互促共进。实施工 业互联网三年行动计划，强化财税政策导向作用，持续利用工业转型升级 资金支持工业互联网发展。推进工业互联网平台建设，形成多层次、系统 性工业互联网平台体系，引导企业上云上平台，加快发展工业软件，培育 工业互联网应用创新生态。推动产学研用合作建设工业互联网创新中心， 建立工业互联网产业示范基地，开展工业互联网创新应用示范。加强专业 人才支撑，公布一批工业互联网相关二级学科，鼓励搭建工业互联网学科 引智平台。(工业和信息化部、发展改革委、教育部、科技部、财政部、 人力资源社会保障部等按职责分工负责)
(二十二)完善“互联网+”创新创业服务体系。推进“国家创新创业 政策信息服务网”建设，及时发布创新创业先进经验和典型做法，进一步 降低各类创新创业主体的政策信息获取门槛和时间成本。鼓励建设“互联 网+”创新创业平台，积极利用互联网等信息技术支持创新创业活动，进 一步降低创新创业主体与资本、技术对接的门槛。推动“互联网+公共服 务”，使更多优质资源惠及群众。(发展改革委、科技部、工业和信息化 部等按职责分工负责)
(二十三)打造创新创业重点展示品牌。继续扎实开展各类创新创业赛事活动，办好全国大众创业万众创新活动周，拓展“创响中国”系列活 动范围，充分发挥“互联网+”大学生创新创业大赛、中国创新创业大赛、 “创客中国”创新创业大赛、“中国创翼”创业创新大赛、全国农村创业 创新项目创意大赛、中央企业熠星创新创意大赛、“创青春”中国青年创 新创业大赛、中国妇女创新创业大赛等品牌赛事活动作用。对各类赛事活 动中涌现的优秀创新创业项目加强后续跟踪支持。(发展改革委、中国科 协、教育部、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、农业农村 部、国资委、共青团中央、全国妇联等按职责分工负责)
七、进一步完善创新创业金融服务
(二十四)引导金融机构有效服务创新创业融资需求。加快城市商业 银行转型，回归服务小微企业等实体的本源，提高风险识别和定价能力， 运用科技化等手段，为本地创新创业提供有针对性的金融产品和差异化服 务。加快推进村镇银行本地化、民营化和专业化发展，支持民间资本参与 农村中小金融机构充实资本、完善治理的改革，重点服务发展农村电商等 新业态新模式。推进落实大中型商业银行设立普惠金融事业部，支持有条 件的银行设立科技信贷专营事业部，提高服务创新创业企业的专业化水 平。支持银行业金融机构积极稳妥开展并购贷款业务，提高对创业企业兼 并重组的金融服务水平。(银保监会、人民银行等按职责分工负责)
(二十五)充分发挥创业投资支持创新创业作用。进一步健全适应创 业投资行业特点的差异化监管体制，按照不溯及既往、确保总体税负不增 的原则，抓紧完善进一步支持创业投资基金发展的税收政策，营造透明、 可预期的政策环境。规范发展市场化运作、专业化管理的创业投资母基金。 充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等引导 基金的作用，支持初创期、早中期创新型企业发展。加快发展天使投资， 鼓励有条件的地方出台促进天使投资发展的政策措施，培育和壮大天使投 资人群体。完善政府出资产业投资基金信用信息登记，开展政府出资产业 投资基金绩效评价和公共信用综合评价。(发展改革委、证监会、税务总 局、财政部、工业和信息化部、科技部、人民银行、银保监会等按职责分 工负责)
(二十六)拓宽创新创业直接融资渠道。支持发展潜力好但尚未盈利的创新型企业上市或在新三板、区域性股权市场挂牌。推动科技型中小企业和创业投资企业发债融资，稳步扩大创新创业债试点规模，支持符合条 件的企业发行“双创”专项债务融资工具。规范发展互联网股权融资，拓 宽小微企业和创新创业者的融资渠道。推动完善公司法等法律法规和资本 市场相关规则，允许科技企业实行“同股不同权”治理结构。(证监会、 发展改革委、科技部、人民银行、财政部、司法部等按职责分工负责)
(二十七)完善创新创业差异化金融支持政策。依托国家融资担保基 金，采取股权投资、再担保等方式推进地方有序开展融资担保业务，构建 全国统一的担保行业体系。支持保险公司为科技型中小企业知识产权融资 提供保证保险服务。完善定向降准、信贷政策支持再贷款等结构性货币政 策工具，引导资金更多投向创新型企业和小微企业。研究开展科技成果转 化贷款风险补偿试点。实施战略性新兴产业重点项目信息合作机制，为战 略性新兴产业提供更具针对性和适应性的金融产品和服务。(财政部、银 保监会、科技部、知识产权局、人民银行、工业和信息化部、发展改革委、 证监会等按职责分工负责)
八、加快构筑创新创业发展高地
(二十八)打造具有全球影响力的科技创新策源地。进一步夯实北京、 上海科技创新中心的创新基础，加快建设一批重大科技基础设施集群、世 界一流学科集群。加快推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，探索建 立健全国际化的创新创业合作新机制。(有关地方人民政府牵头负责)
(二十九)培育创新创业集聚区。支持符合条件的经济技术开发区打 造大中小企业融通型、科技资源支撑型等不同类型的创新创业特色载体。 鼓励国家级新区探索通用航空、体育休闲、养老服务、安全等产业与城市 融合发展的新机制和新模式。推进雄安新区创新发展，打造体制机制新高 地和京津冀协同创新重要平台。推动承接产业转移示范区、高新技术开发 区聚焦战略性新兴产业构建园区配套及服务体系，充分发挥创新创业集群 效应。支持有条件的省市建设综合性国家产业创新中心，提升关键核心技 术创新能力。依托中心城市和都市圈，探索打造跨区域协同创新平台。(财 政部、工业和信息化部、科技部、发展改革委等和各地方人民政府按职责 分工负责)
(三十)发挥“双创”示范基地引导示范作用。将全面创新改革试验的相关改革举措在“双创”示范基地推广，为示范基地内的项目或企业开通总体规划环评等绿色通道。充分发挥长三角示范基地联盟作用，推动建 立京津冀、西部等区域示范基地联盟，促进各类基地融通发展。开展“双 创”示范基地十强百佳工程，鼓励示范基地在科技成果转化、财政金融、 人才培养等方面积极探索。(发展改革委、生态环境部、银保监会、科技 部、财政部、工业和信息化部、人力资源社会保障部等和有关地方人民政 府及大众创业万众创新示范基地按职责分工负责)
(三十一)推进创新创业国际合作。发挥中国—东盟信息港、中阿网 上丝绸之路等国际化平台作用，支持与“一带一路”相关国家开展创新创 业合作。推动建立政府间创新创业多双边合作机制。充分利用各类国际合 作论坛等重要载体，推动创新创业领域民间务实合作。鼓励有条件的地方 建立创新创业国际合作基金，促进务实国际合作项目有效落地。(发展改 革委、科技部、工业和信息化部等和有关地方人民政府按职责分工负责)
九、切实打通政策落实“最后一公里”
(三十二)强化创新创业政策统筹。完善创新创业信息通报制度，加 强沟通联动。发挥推进大众创业万众创新部际联席会议统筹作用，建立部 门之间、部门与地方之间的高效协同机制。鼓励各地方先行先试、大胆探 索并建立容错免责机制。促进科技、金融、财税、人才等支持创新创业政 策措施有效衔接。建立健全“双创”发展统计指标体系，做好创新创业统 计监测工作。(发展改革委、统计局等和各地方人民政府按职责分工负责)
(三十三)细化关键政策落实措施。开展“双创”示范基地年度评估， 根据评估结果进行动态调整。定期梳理制约创新创业的痛点堵点问题，开 展创新创业痛点堵点疏解行动，督促相关部门和地方限期解决。对知识产 权保护、税收优惠、成果转移转化、科技金融、军民融合、人才引进等支 持创新创业政策措施落实情况定期开展专项督查和评估。(发展改革委、 中国科协等和各地方人民政府按职责分工负责)
(三十四)做好创新创业经验推广。建立定期发布创新创业政策信息 的制度，做好政策宣讲和落实工作。支持各地积极举办经验交流会和现场 观摩会等，加强先进经验和典型做法的推广应用。加强创新创业政策和经 验宣传，营造良好舆论氛围。(各部门、各地方人民政府按职责分工负责)
各地区、各部门要充分认识推动创新创业高质量发展、打造“双创”升级版对于深入实施创新驱动发展战略的重要意义，把思想、认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，认真落实本意见各项要求，细化政 策措施，加强督查，及时总结，确保各项政策措施落到实处，进一步增强 创业带动就业能力和科技创新能力，加快培育发展新动能，充分激发市场 活力和社会创造力，推动我国经济高质量发展。
国务院. .
2018 年 9 月 18 日
